将政治科学带回公共行政
摘要：
本文对政治科学和公共行政间学科分化的后果进行了批判性综述。这两个密切相关的学术领域的分离，使得与政治密切相关的公共行政失去了部分解释力。公共行政领域的新兴发展领域中均带有政治性的色彩。对上述领域的分析表明，在公共行政中纳入政治科学对权力、民主、治理及公民身份的理解将有所助益。
作者简介：
B. Guy Peters，匹兹堡大学政治科学系。
Jon Pierre，哥德堡大学政治科学系。
Eva Sørensen，洛斯基尔德大学社会科学与商学学部。
Jacob Torfing，洛斯基尔德大学社会科学与商学学部。
文献来源：
Peters, B. G., Pierre, J., Sørensen, E., & Torfing, J. (2022). Bringing political science back into public administration research.Governance, 35( 4), 962– 982.
本文第一作者B. Guy Peters。
本文在编译时有所删减，详细内容请参阅原文。
引言
政治科学（political science, PS）与公共行政（public administration, PA）间的学科分化，以及公共行政领域管理化的学科发展趋势，使得公共行政学在解释行政机构间行为的政治基础时失去了解释力，也使政治科学忽略了作为行动者核心的科层制政府。面对学科的经验发展和研究积累，将政治带回公共管理的需求尤为迫切。基于以上论述，本文将政治、权力和民主作为公共行政分析的关键焦点，旨在展示如何，以及为什么政治科学应当被带回公共行政的研究中。
将政治、权力与民主带回公共行政之中
自20世纪80年代以来，新公共管理（NPM, New Public Management）改革引发了关于政治与行政关系的学术讨论。部分学者认为，公共管理的深度介入导致了公共行政的去政治化(Christensen & Lægreid, 2007; Egeberg & Trondal, 2009)。此外，成本—收益的管理学视角将政治关注、价值观和判断边缘化（Fawcett et.al, 2017）。事实上，在公共价值管理理论（public value theory）中，政治领导时常被简化为企业家型公共管理者的授权环境（Moore, 1995）。
相反，另有学者认为，新公共管理通过组织内部的绩效管理及权力分配将公共行政政治化（Aucoin, 1990, 2012; Peters, 2004）。然而，上述观点仍然持有对公共行政、政治科学的二分态度。相比之下，本文认为：在治理链条中，将民选政治家与公共管理人员、一线员工、服务用户和社会中利益相关者联系起来的所有环节都不仅由行政管理的力量主导，还应兼顾对政治因素的考量。下文为将政治重新纳入公共行政研究的六个主要维度。
维度一：政治行政化
以改革公共行政包括其组织、治理模式和领导形式为目标的行政政治（administrative politics），逐渐成为与社会政策、环境政策等平级的新政策领域（Torfing et al., 2020）。作为新自由主义的代表，里根与撒切尔夫人都曾在竞选中提出行政改革（Savoie, 1994），以削减公共部门开销。随后，在全球化与经济衰退情境下，福利国家也在全球范围内被削减。推动公共部门改革的特殊政府单位也变得更加频繁，这反映了行政改革的政治化。
新公共管理似乎已经衰落(Hood & Dixon, 2015; Hood & Peters, 2004)，这刺激了人们对新韦伯式国家（Pollitt & Bouckaert, 2004）、新公共治理（Osborne, 2006）和数字治理（Dunleavy et al., 2006）等新治理范式的探索，从而引发了关于公共行政未来的政治辩论。此外，2010年开始，政治介入官僚机构的现象再次在部分国家中出现。
总而言之，过去40年的经验已经揭示，公共行政的运作不仅是技术性、科学化的过程，在很大程度上，它也受到政治辩论中政治项目和意识形态的影响（Peters，2018）。没有组织、指导和管理公共行政的一种最佳方式，只有不同思想与策略的碰撞。由于这些问题对政治—行政边界以及官僚机构与其客户之间的关系都有重大影响，因此这些本质上都是政治选择。
维度二：作为新重点的战略管理
新公共管理带来一个出人意料的副产品：公共管理的政治化。新公共管理强调公共组织的战略管理。高级官员被期望负责制定战略计划、组织愿景和公共价值主张，为其公共价值创造的新思想寻求政治授权，并最终调整其组织以促进实施（Moore, 1995; Goodsel, 2011）。因此，在街头官僚自由裁量权对政策制定具有影响外（Hupe, 2019; Lipsky, 1980），高级战略管理者也参与至政策制定过程中。
维度三：政府主导的民主化以及行政化的微观政治
公共行政中的新趋势不仅是政治—行政的分界线越来越模糊，公共部门—私营部门的界限也越来越模糊(Nabatchi & Leighninger, 2015)。因此，民主化现在意味着让团体和公民个人参与服务的提供，以及政治运动、政党和领导人寻求代表不同人群的利益的行动(Warren, 2009)。在这种相当原子化的参与形式中，正义、再分配或公共利益等问题很可能被忽视。然而，公共行政中分类分配的决策仍然是政治性的，因为它们确实会影响商品和服务的分配。
维度四：互动/协作治理的激增
互动/协作治理形式如雨后春笋般涌现，进一步模糊了政治和行政之间的界限（Ansell & Gash, 2008; Emerson et al., 2012; Torfing t al., 2012）。在过去30年里，营利性和非营利利益相关者介入了西方世界的治理过程，以提高公共治理的有效性、民主合法性和创新性（Kickert et al., 1997; Salamon, 2002）。因此，公共领导和管理被重新定义，从等级的、官僚的控制，到寻求以微妙和间接的方式影响网络、伙伴关系和其他类型的协作治理的表现的元治理（Jessop, 2002; Peters, 2010; Sørensen &Torfing, 2009），例如使用制度设计、话语框架、边界跨越和流程管理来召集相关行为体，促进持续合作、妥协形成和联合实施新的大胆解决方案（Crosby & Bryson, 2010）。
协作治理和元治理最初被视为公共管理人员的任务（Koppenjan & Klijn, 2004; Warren, 2009）。但最近，政府官员和研究人员开始关注让公民参与公共治理过程的政治和民主影响，这往往会增加旨在影响社会价值权威分配的政治行为者的数量（Torfing& Triantafillou, 2013）。这一新的重点刺激了对政治元治理的兴趣，这涉及民选政治家做出充满政治色彩的元治理决策，例如，设定总体目标、财务框架，排除特定行为者等（Sørensen &Torfing, 2016）。因此，政治元治理倾向于将协作治理重新政治化，这为公共行政领域的政治科学研究提供了空间。
维度五：多层次治理的兴起
多层次治理的精细体系的形成，趋向于重新定义民选政治家及其行政助手的传统角色。政治家和公务员跨越地方、区域、国家和超国家治理层次参与政策的上传下达，模糊了政治和行政之间的分工（Bache & Flinders, 2004）。嵌套治理体系中各个层次的政治和行政行为体既成为制定新政策的政策制定者，也成为采纳、调整和执行自上而下决策的政策接受者。因此，政治家和公务员都必须处理政治问题和行政问题，以便在多层治理的复杂系统中灵活机动。
多层次治理要求政治和行政资源由政治家、官僚、专家和政策专业人士群体掌握、使用，以增进城市、地区、国家或工业部门的利益（Pierre, 2017）。政治家和公务员倾向于相互合作，并与其他利益相关体展开合作，以应对来自上层的政治和监管要求、来自下层的制定新解决方案的要求。然而，他们也会根据其特定管辖范围内明确的利益，在更高和更低的治理层面上进行合作，以影响政策制定。政治家和官僚之间的这种密切合作可能在地方政府中最为常见，但在国家和超国家层面也有，有时甚至在不同层次的政治家—公务员之间也存在合作（Piattoni, 2010）。在一个多层治理体系中，每一层级既是政策接受者，又是政策制定者。面对治理的战略挑战，政治家和公务员在与其他行为者合作设计新的更好的政策解决方案的同时，也在维护自身的利益。
维度六：积极公民权的发展
在公共行政领域中出现的一个新趋势是，公民不再仅仅被视为受公共当局的被管理方，而是越来越多地主动参与至社区的公共服务之中。这一趋势为政府所欢迎，并成为重新设计公共服务系统、规划城市未来和开发复杂社会问题的解决方案的一大途径；此举亦改变了西方自由民主国家的政治文化。
从民主的角度来看，积极公民权的崛起是有利的，因为它可能会在选举投票率和党员人数下降的时候刺激参与，从而有助于为政治领导人提供有价值的投入，如知识、想法和支持（Nye, 2008）。然而，也存在这样一种风险，部分过于积极的公民开始反对、批评和拒绝公共解决方案。在最坏的情况下，这可能会导致一种反民主倾向的发展。同时，自信的公民参与公共价值结果的共同创造，以及关于什么对更大的社会有效的政治辩论，可能涉及创建新的互动民主(Rosanvallon，2011)。
然而，不仅是公共部门鼓励更积极的公民，因为许多公民要求对政治精英有更多的控制。这种需求反映在许多西方国家和后共产主义国家民粹主义的兴起上。民粹主义领导人在执政时表现出对民主制度、程序和价值观的不尊重，令人不安。在这种情况下，公共行政人员可能会成为民主价值观的守护者，提供防止民主倒退的堡垒（Bauer et al., 2021; Levitsky & Ziblatt, 2018）。公务员可能会利用他们的权力创造游击式政府（Olsson, 2016; O’leary, 2006），以拖延和阻碍他们认为非法、反民主或违背公共利益的政策（Guedes-Neto & Peters, 2021）。
三条主张：政治、权力和民主融入公共行政研究的重要性
有必要再次强调的是，政治、权力和民主不仅与公共行政有关，而且在公共行政中发挥关键作用，定义了制度等级、忠诚模式和组织目标。在研究设计方面，这意味着与政治领导、权力斗争和民主规范相关的变量可以解释行政现象。忽视公共行政的这些关键特征，学者将无法对公共行政有更完整的理解。为此，我们提出三条主张。
其一，在公共行政的总体目标、预算和结构之外，公共组织的使命宣言、政策工具的选择、服务的生产和交付、公共部门与其外部环境的互动都反映了政治价值和选择。行政话语、组织和过程是由政治决策所塑造的，这些政治决策使公共和私人行为体都参与到政治辩论和斗争中。事实上，我们认为，与政治家相比，公共行政人员通常与利益相关者有更密切的私人联系。
公共机构本质上是一个政治组织，在政治领导下追求和促进政治目标。忽视官僚机构的这些基本特征，并将其主要描绘为一个服务生产系统，简单地说，是没有抓住重点。此外，公共管理或许是政府与社会之间的关键纽带。在过去的二十年里，由于越来越强调公共部门内部和社会行为体之间的合作，行政结构和过程发生了显著的变化。这种合作是公共管理者和公民之间在处理公共事务之外的互动之补充（Bartels, 2013）。
公共行政中支持维持现状的制度性锁定机制缩小了政治决策的空间（Pierson, 2000），但行为者可能会某些关键节点进行结构性变革。他们的目标还可能是通过逐步修改规则、程序和思想，或在现有层次上增加新的制度设计层，或重新解释模棱两可的规则（Mahoney & Thelen, 2010），从而实现渐进式变革。
对公共行政的政治基础和结构的关注，意味着我们必须考虑多主体利益互动在公共行政塑造中的作用。这也意味着我们不能用单一的标准来评估公共行政，因为政治、行政和社会行为体会吸引许多相互竞争的目标。效益、效率和公平的传统衡量标准受到其他同样有效的目标的挑战，如联合国可持续发展目标，这些目标提出了有关社会发展进程的重要问题。
第二条主张与公共管理的权力相关，公共服务是集团争夺控制权的战场。政治家、公共管理者、专业一线人员、服务使用者、公民和利益相关者之间的互动充满了权力策略。虽然这些权力战略往往在宏观层面上运作，寻求影响区域、国家、部门和组织，但个体行为者却成为其在微观层面的传播载体。在旨在设定政治和行政议程、重构治理流程、改善服务以及重新定义治理—被治理主体时，社会和政治行为体既相互合作又相互冲突（Clegg et al.,2006）。
塑造和重塑公共部门并创建复杂权力关系网格的权力战略可以从竞争性公共治理范式的角度进行分析（Torfing et al.，2020）。为了使自身合法化，公共治理范式诉诸稳定、效率和信任等价值观，并寻求证明其处理未解决或新出现问题的能力。它们旨在将自己呈现为万能的解决方案，并在处理概念时崇尚模糊化与标新立异（Powell & DiMaggio, 1983）。
在微观层面，公共管理者和雇员面临着相互竞争和共存的权力战略，其定义了不同治理范式中的行为逻辑。这种困境需要情境敏感的反思和选择（March & Olsen, 1995），这一论证适用于政策制定的情境（Jochim & May, 2010）。在极端情况下，官僚政治代表了公共组织在资源分配上的冲突，这种冲突部分是由自身利益驱动的，部分是由对客户的承诺驱动的。
其三，公共行政可以被视为公共治理民主化的工具，一部分原因是它通过高度透明和努力维持问责制来保护公共利益，另一部分原因是它在公共部门的投入和产出方面协调参与和审议。公共行政在执行政治决策方面是民主治理不可或缺的组成部分，也是民选精英与公众之间的接口。新公共管理改革的倡导者淡化了公共服务的民主作用，而把重点放在了它作为服务客户而非公民的服务提供者的角色上。
虽然我们习惯于将政府机构视为民主治理的唯一来源，但认识到公共行政的民主化作用，使我们能够理解它对民主的独立影响。公共行政不仅要接受其政治主体和公共审计员的民主控制；它可能会站起来反对专制政府，进而维护民主价值观和程序正义。的确，往往是民选政府而不是公共管理人员试图限制获得有关公共事务的信息以及行政和法律追索权，从而限制了他们进行政治操纵的能力。
公共行政人员还可以通过建立选举产生的用户委员会和其他代表机构，或邀请相关行为者和利益相关方参与政策执行、监督过程，来促进新形式民主的发展。在促进这些形式的参与性和协商性民主时，公共行政人员可以发挥至关重要的政治中介作用，将当选的政治家与私人利益相关者和公民联系起来，从而将积极和直接的参与形式与代议制民主联系起来，创造新型的混合民主（Sørensen & Torfing, 2019）。
政治科学与公共行政复婚将带来什么样的改变？
首先，政策制定将日益依赖实证调研（Howlett, 2009; Sanders, 2002）。理想情况下，通过科学研究仔细记录政策问题，并基于随机对照试验检验政策解决方案的影响，将为识别政策有效性提供证据。证据是通过应用科学方法创造出来的，并且应该不受政治的污染。然而，在现实中，我们经常有基于政策的实证研究，而不是基于证据的政策制定，对证据的解释由决策者的政治偏好所塑造（Marmot, 2004）。理论上，证据是多样化和有争议的，往往是通过事实、规范和政治偏好之间的相互作用来构建的（Head, 2008）。未能理解公共政策中证据的政治和文化性质是政治科学分析中严重误判的来源，政治科学研究者应该从证据总是部分由政治偏好塑造的假设出发，进行研究（Strassheim & Kettunen, 2014）。
其次，机构间政策协调的失败将导致服务质量差距、裁员、冲突和缺乏协同作用等后果，已是一个众所周知的问题（Bouckaert et al., 2010）。然而，如果仅仅从组织改革的角度来讨论这一相关问题的解决方案，明确责任、改善沟通和提供数字信息共享，则将忽略政治冲突和权力博弈对公共机构之间的高效协调的阻碍（Grumbine, 1991）。因此，我们需要研究协调公共部门间各部分的政治。行政强制可能不足以遏制机构间的冲突，还需依靠政治议价、政治激励等必要的手段（Peters, 2018）。
第三，新公共管理的提倡者倾向于将政策执行的失败归咎于体系内部缺乏对目标、计划和程序的沟通，以及自下而上信息更新的失误。但下属可能出于专业或政治原因不同意新政策，逃避执行或直接破坏（Brehm & Gates, 1999）。对政策实施的反对也可能来自用户群体或利益相关者（Mayntz, 1993, 2016）。若研究失去对破坏政策实施的政治冲突和权力斗争的关注，最终将忽视政策执行研究中的重要部分（Sager, 2007）。
第四，最近学界对服务用户如何共同生产服务，以及相关和受影响的利益相关者如何共同创造公共解决方案越来越感兴趣（Brandsen et. al, 2018; Needham, 2008）。公民从客户到合作伙伴的转变，通常以公共部门—社会间为提高效率而进行合作的视角进行解释，进而忽视了这一趋势的民主含义。邀请公民共同生产服务和共同创造公共价值结果，为政治—行政系统的输出端提供了参与和民主影响的新渠道（Ansell & Torfing, 2021）。
第五，将政治科学带回公共行政的尝试，有助于揭示看似例"行公事的行政事务"的政治后果。越来越多的关于行政程序和规则如何对社会项目的客户产生深远影响的研究强调了政策执行的内在政治性质（参见Herd & Moynihan, 2018; Michener, 2018; Soss et al., 2011）。这一研究领域仍然具有较大的研究空间。
最后一点涉及公共部门中数字信息和通信技术的使用。现有研究的重点主要集中在数字化如何提高行政效率和效力，回避了由谁负责的相关政治问题。事实上，数字化也是民主化的有力工具，其主要作用在于：提供了新的在线参与形式；推动公共价值成果的共同创造；增强公共治理透明度；以及促进之间的持续互动公民、管理者和当选的政治家（Greve, 2015）。但公共行政的数字化也具有不利方面，例如数字工具可能受大型企业垄断。
政治科学与公共行政的复婚前景如何？
政治科学与公共行政间的复婚仍存在着学科壁垒、制度壁垒以及方法论的差异之阻碍。但幸运的是，复婚驱动因素亦同时存在。前文已经指出，有许多趋势和见解促进了两个学科间的整合和交叉。在现实中，政治与行政的界限正变得越来越模糊，研究人员正通过开始探索行政、政治和民主逻辑之间的接口来应对这一发展（见Edelenbos et al., 2009; Moynihan & Soss, 2014; Stock, 2019）。另一个推动复婚的潜在因素是，政治科学、公共行政研究在揭示建设良好社会、和平世界的条件方面的兴趣基本相同；他们对领导和制度作为有效治理工具的作用也有相似的关注。同时，问题导向型的研究模式为跨学科研究提供了温床，这也为政治科学、公共行政的重新联结铺平道路。研究团队中，两个学科的研究人员之间的互动可能会刺激共同的研究兴趣。最后，可持续发展目标在地方、国家和国际组织中发挥着越来越重要的作用，其鼓励采取联合行动的研究模式。对这些进程的研究提供了一个融合的视角，将进一步促进政治科学与公共行政的融合。
结语
对公共行政中政治科学视角的文献回顾，促使我们重新思考政治、权力和民主的关键概念，以便进一步在公共行政研究中理解与应用它们。在公共行政的研究中，政治出现在大型意识形态斗争和正式决定中，通过这些决定通过政府法案和发布行政命令。但政治也存在于无数的小型冲突、争论和决策中，这些冲突、争论和决策是由组织利益、公共价值观、职业规范、利益相关者要求和受益对象需求混合驱动的（Sørensen, 2007）。
权力不仅涉及主权决策和政治议程设置，而且在很大程度上还涉及偏见的动员（the mobilization of bias, 参见Schattschneider, 1961;另见 Long, 1949），即对影响政策学习并最终影响政治和行政决策的文化规范、制度规则和组织解释的选择性激活（见 Hendriks, 2000）。
最后，民主并不等同于宏大的模式，而应等同于以各种方式支持人民自治的参与、意志形成、授权、治理能力和问责制等一系列功能所组成的系统（Jäske & Setälä, 2019; Warren, 2017）。为促进公共行政与政治科学的发展，进一步讨论公共行政研究中政治、权力和民主的不同面孔是必要的，并将使双方都受益。
编译｜蔡瑜曾
审核｜林源清
终审 | 林陌声
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